山西焦煤多家单位实现首季开门红（一）

也就是说，法律并不允许全国人大常委会直接改变省级人大制定的地方性法规。

在当代世界范围内，宪法学家们早已充分认识到程序十分重要的功能。(90)于文豪：《论建设社会主义法治国家中的地方》，载《法学家》2020年第4期。

(30)参见郑毅：《论宪法上的中央的统一领导》，载《法学家》2021年第2期。他说：共青团的主动性还应表现在提倡议、提意见上。(68)参见武增：《2015年〈立法法〉修改背景和主要内容解读》，载《中国法律评论》2015年第5期。(56)毛泽东：《在中央党校第二部开学典礼上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》(第三卷)，人民出版社1996年版，第59页。他认为，在这种类型的经济中，地方政府与上级政府之间的确没有多少讨价还价的权力，但它们却有很大的自主权得以在国有部门以外建立市场取向的企业来使本地区得到发展。

在立法领域，我国《立法法》对于省级人大制定的地方性法规和省级政府制定的地方政府规章，只要求向全国人大常委会和国务院备案，并不要求全国人大常委会和国务院先予批准才生效。与财政联邦主义不同，行政发包制仍强调中央对地方政府决策的否决权和干预权是不受任何制度约束的。我国有关行政仲裁和行政裁决的规定分散在部门行政法规和规章中。

章剑生教授从宪法规定的职能分工原则以及司法资源有限的条件出发，认为有限性是《行政诉讼法》第1条规定解决行政争议的本质要求，而实质性解决则是对第1条规定的扩大解释。虽然这不影响法院作为终局裁判者的中心地位，但民间主义和非正式主义的主基调是鲜明的。与此相应，相对地轻视或者弱化行政复议制度在外部公民权益救济方面的作用，公民的主观合法利益诉求在行政复议过程中被轻视，从而行政复议程序出现形式化空转的弊端。面对行政审判有效化解争议的能力欠缺日益显现的严峻形势和挑战，相关学术研讨会将主题确定为行政争议实质性解决机制研讨解决实质争议实质化解行政争议实质性解决争议等。

我国行政复议制度高度强调以人民为中心的司法理念，这一特色一方面契合了现代世界先进国家民主法治建设的大趋势，也符合我国悠久的民本主义政治法律传统。(17)李大勇：《诉访分离司法政策的表达与实践》，《法律科学》2021年第4期，第174、176页。

二是力求中央政令的统一性与地方行业特殊性的有机结合。行政复议法征求意见稿切实贯彻了2020年《行政复议体制改革方案》确立的改革目标，推动我国行政复议制度实现了一次质的飞跃。(20)此外，办案人员的专业性、程序的简便性、经济性以及最低限度的公正性保障，也是行政复议的优势。第1句防止和纠正违法或者不当的行政行为规定了客观法制监督目的，而第2句保护公民、法人或者其他著作的合法权益规定的是主观权益保护的目的。

为了确保各项的改革同步协调地进行，行政审判既要充分照顾到行政、民事和刑事等三大诉讼制度各自的专业特殊性，也要充分照顾到人民法院系统与行政复议机关系统之间在范围、职能、程序、方式与效力等方面的衔接协调，在分别制定不同的专业改革方案的基础上制定一个综合性的配套改革方案，确保直接关涉行政争议多元实质化解机制的三个方面改革措施得以同步协调地进行。这一制度基于人民主权原则和人民代表大会制度的宪法制度框架，目的在于对各级政府、监察、检察、审判等机关的工作依法进行总体性的监督，其着眼点是宪法规定的基本政治制度在各级公权力机关的贯彻落实情况，但不直接处理特定的公民、法人或者其他组织的申诉。当行政机关以这种民可近而不可下的倾听姿态办理行政复议案件时，不仅会高度重视对申请人合法权益诉求的满足，而且也会加强自我约束，兼顾彰显权益保护与加强法制监督的平衡。(19)2021年2月26日《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》建立了以司法调处为中心的统一多元纠纷解决机制平台，推动行政争议化解的职能重心向行政复议领域转移。

下文以征求意见稿第1条的要旨解读为主线，结合其他相关的条款展开相关的理论思考。其次，在积极推进入世进程的大背景下，行政复议制度的依据从行政法规性质的条例提升到国家一般法律性质的行政复议法。

措辞变化的第二个考虑因素是，在保持行政复议制度与行政诉讼、行政仲裁以及信访等相关制度衔接协调关系的基础上，注重发挥复议制度独特的优势。在2011年全国行政审判理论工作会议上，时任最高人民法院行政庭庭长的赵大光先生指出：协调化解行政争议，实现行政争议的实质性解决。

人民法院依职权调查取证的职能将大大限缩，调查和审理程序的展开将紧紧围绕行政复议决定以及行政复议案卷展开，对行政复议案卷的规范性、完整性、关联性与客观性等方面的审查将成为行政诉讼第一审程序的重心。(23)在这种情况下，行政仲裁程序应当中止，等到行政复议或者行政诉讼的裁判生效之后接着进行。关 键 词：行政复议  化解行政争议  主渠道  中国式现代化 问题的提出行政复议制度深嵌行政组织体制内部，与政府职能与行政执法体制改革措施直接关联，是反映我国政府法治建设进程的晴雨表。朱新力：《行政复议应向司法化逼近》，《法学研究》2004年第2期，第148-149页。②从内容看，本次修改工作可谓大动干戈，行政复议制度大胆吸收新经验、新理念与新内容，法案的框架结构更加完善，制度的功能定位更加均衡，标志着我国行政复议制度迈上了从好到优的新阶段。措施变化的第三个考虑因素是制度设计细节层面的一些相关变量。

三、着眼于行政争议化解的全面审查原则所谓全面审查是指行政复议机关作为公共行政系统内部的一种监督工作机构，对与被申请行政行为的合法性、适当性、合规性等相关的事实依据和法律依据进行全面的审查，综合地应用决定书、协议书、意见书等结案方式，能动地寻找化解行政争议的一揽子方案，避免行政程序空转和循环争议的发生，彰显行政复议有别于其他行政争议解决制度的独特优势。随着全面深化改革进程的进行和一带一路全球化发展战略的实施，我国国内法产生域外效力的情况会越来越多、越来越普遍，我国国内法域外效力的约束范围会越来越大。

在改革开放以来的四十多年里，我国行政复议制度完成了从无到有、从有到好的两次历史性大跨越。(12)协调、化解以及两者组合而成的协调化解等术语都带有比较鲜明的中国本土实践原创性，指涉范围超出了实质性解决一词。

优化资源配置、发挥制度优势、化解争议主渠道由此成为本次行政复议法修改工作的三条基本指导方针。谭敬慧、沙姣：《特许经营协议的法律性质及可仲裁性》，《北京仲裁》2016年第2期，第52页。

在救济途径选择上，当事人一旦在合同中约定了仲裁途径，就不能再选择行政复议的途径。其间的平衡点尺度既是化解行政争议、有效保障公民合法权益的标准所在，也是加强以人民为中心的政府法制监督的立足点所在。随着信访制度化解纠纷的功能越来越突出，信访部门逐渐成为申诉案件的牵头调处机构，大量已经定案的法律纠纷反复重新启动相关的复议程序和审判程序，司法裁判的终局效力和公信力遭到侵蚀，诉访分离由此成为学界与实务界的一项改革共识。第3句保障和监督行政机关依法行使行政职权规定的是客观法制监督意义上的功能，而发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用规定的是主观权益保护法意义上的功能。

虽然统一的行政仲裁法和行政裁决法尚未制定，但行政仲裁制度和行政裁决制度已经确立。(14)《促进行政争议实质化解。

④《探索务实可行的行政争议实质性解决机制——第17届全国部分城市中院行政审判工作研讨会综述》，《人民法院报》(理论周刊版)2010年11月3日，第6版。三是以官民协力关系为重心的程序合作主义逐渐成为一种引人注目的行政审判理念，协作式的行政审判程序替代对抗式的行政审判程序。

措辞变化的第一个考虑因素，应是为了彰显行政复议制度的中国特色。(2)民本吏治传统观念与现代人权保障理念的内外表里统一。

四是从传统民本主义吏治文化与现代人权保障法治观念相结合的角度，指出本次行政复议体制改革所追求的中国特色性与世界先进性有机统一的理想目标。信访制度与行政复议的制度属性差异是比较明显的。修订稿第1条的背后不仅蕴含着以民为本、加强吏治的历史文化底蕴，而且体现了以人权保护为重心的现代民主法治观念。(22)刘权：《主渠道视野下行政复议与诉讼关系的重构》，《中国政法大学学报》2021年第6期，第142-152页。

与国家顶层制度设计层面的探索略有不同的一点是，地方立法实践较多地使用多元化解争议一词，例如贵州省委办公厅、省政府办公厅于2016年3月25日印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见》，(15)2016年7月22日山东省人大常委会通过的《山东省多元化解纠纷促进条例》。二、主渠道的功能定位与行政争议多元化解机制重心的转移2020年《行政复议体制改革方案》有关行政复议发挥行政争议化解主渠道作用的表述是一种方向性的宣示，预示着在未来的五到十年甚至更长的时期内，行政争议解决制度整体框架结构重心将逐步转移到行政复议制度，而即将出台的《行政复议法》则为行政复议发挥行政争议化解的主渠道作用提供了法律制度支撑。

⑧高家伟：《论社会冲突动力学视野中的行政审判制度》，《行政法论丛》2012年第15卷，第5-26页。那么，行政复议发挥行政争议的主渠道作用对行政审判工作会造成什么影响呢？(1)行政诉讼的合法性审查与行政争议化解两项任务之间的主次轻重关系将随之进行结构性的调整。

改革开放四十多年来，我国建立了一个比较成熟的行政法制监督制度体系，结构框架稳固且明确。二是社科法学方法在行政审判领域中的应用大大拓展了学界的知识视野，拓展了合法性审查的广度、维度与深度，催生出力求四个效果统一的观点。